Aprila letos je Ustavno sodišče sprejelo za prakso prostorskega načrtovanja zelo pomembno odločitev (U-I-139/15). Odločalo je o ustavnosti spremembe namembnosti iz stavbnega v kmetijsko zemljišče in v konkretnem primeru v občini Bled odločilo, da je bila sprememba sprejeta v nasprotju z ustavnimi pravicami lastnika.
Vendar pa se ta odločitev nanaša samo na ta konkretni primer zemljišča v občini Bled in ne pomeni, da so vse tovrstne spremembe namembnosti neustavne in kot take nesprejemljive. Nasprotno, Ustavno sodišče s tem primerom opozarja, da morajo biti Občine oziroma njihovi prostorski načrtovalci – zaradi narave posega take spremembe v lastninsko pravico – posebno skrbne pri vključevanju lastnikov v proces priprave občinskega prostorskega načrta, in pri predstavljanju in tehtanju argumentov za spremembe namembnosti s strani nosilcev urejanja prostora oziroma drugih pobudnikov spremembe.
Odločitev Ustavnega sodišča
Ustavno sodišče je odločilo, da je Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Bled v neskladju z ustavo v delu, kjer je bila lastniku obstoječa namenska raba spremenjena iz stavbnega v kmetijsko zemljišče. S tem je prilagodilo svoje dosedanje stališče in zaključilo, da taka sprememba intenzivno poseže v pričakovanja lastnika zemljišča, torej v lastninsko pravico.
Vendar ne gre za to, da sedaj občine ne bi več smele proti volji lastnika spreminjati namenske rabe zemljišča, temveč za pomembnost izmenjave vseh stališč v javni razpravi, in za to, da se na pripombo lastnika lahko odzove tudi pristojni mnenjedajalec, na tej podlagi pa mora teči preudarno tehtanje javnega in zasebnega interesa (interesa lastninske pravice) v duhu zagotavljanja pravičnega ravnovesja ter obrazložene utemeljitve odgovora na lastnikove pripombe.
Ustavno sodišče na Bledu torej ni presojalo, ali je bila v konkretnem primeru sprememba namenske rabe iz stavbnega v kmetijsko pravilno vrednotena, ker občina pripomb lastnika, ki je spremembi nasprotoval, ni posredovala ministrstvu, pristojnemu za varstvo kulturne dediščine – to je prvotno predlagalo tako spremembo namembnosti – da bi se tudi to izjasnilo o argumentih in pripombi lastnika. Ustavno sodišče je zato presodilo, da se občina ni vsebinsko popolno izjasnila do pripomb lastnika, kot bi se morala na podlagi šestega odstavka 50. člena tedaj veljavnega Zakona o prostorskem načrtovanju.
Kaj mora storiti občina?
Zdaj mora občina konkretno na podlagi te odločitve Ustavnega sodišča začeti postopek spremembe OPN v delu, za katerega je bilo ugotovljeno, da je protiustaven, in v postopku tudi zagotoviti podajanje pripomb in odziv pristojnega mnenjedajalca nanje. Po pridobitvi argumentov z vseh strani mora občina ustrezno tehtati zasebni in javni interes z vidika zagotovitve pravičnega ravnovesja, ter svojo odločitev v odgovoru na pripombe utemeljiti.
Zaradi novih stališč Ustavnega sodišča bodo morale občine odslej še bolj okrepiti proces zgodnjega in aktivnega sodelovanja javnosti v pripravo in sprejemanje prostorskih načrtov, v obravnavo pripomb vključiti tudi pristojne mnenjedajalce, kadar se pripombe nanašajo na njihovo področje, zagotoviti vsebinsko kvalitetno tehtanje javnega in zasebnih interesov ter podati vsebinsko utemeljene odgovore na konkretne pripombe.
Za kaj je šlo pri presoji ustavnosti OPN?
Lastnik je parcelo, ki je bila predmet pozitivne odločitve Ustavnega sodišča, kupil v letu 2007, ob nakupu pa je po OPN spadala v območje za stanovanja. OPN je kasneje namensko rabo tega zemljišča spremenil v kmetijsko (po Zakonu o prostorskem načrtovanju). Po navedbi občine osnutek OPN tega predloga ni vseboval, do spremembe je prišlo v fazi dopolnjenega osnutka na podlagi smernic in mnenja ministrstva, pristojnega za varstvo kulturne dediščine. To je zahtevalo izločitev vseh nepozidanih stavbnih zemljišč vzpetine, ki je razpoznavni element krajinske zgradbe v območju, ki se lahko ohranja le, če na njenih pobočjih niso zgrajeni objekti. Lastnik zemljišča je zatrjeval, da le del njegove parcele sega na pobočje te vzpetine, da je tako za vse širše območje potrebno pridobiti pogoje in soglasje Zavoda za varstvo kulturne dediščine, ter bi se posegi na območju predmetne parcele lahko urejali z določitvijo pogojev gradnje in ureditve okolice, ne pa s spremembo namenske rabe. Tekom postopka načrtovanja je bil lastnik aktiven s podajanjem pripomb, vendar občina njegovih pripomb ni posredovala državnemu nosilcu, pristojnemu za varstvo kulturne dediščine, da bi se opredelil do teh okoliščin. Predvsem slednje navedene okoliščine so pomembne za razumevanje stališč Ustavnega sodišča.
Kaj je ugotovilo Ustavno sodišče?
Ustavno sodišče je v odločitvi ugotovilo, da je odlok o OPN glede navedene spremembe namenske rabe, ki se je nanašala na konkretno zemljišče pobudnika, protiustaven, saj gre za kršitve tretjega odstavka 153. člena Ustave RS. Ta določa, da morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti morajo v skladu z ustavo in z zakoni. Skladnost z ustavo pomeni tudi skladnost z vsemi ratificiranimi mednarodnimi pogodbami. Ena takih je Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (EKČP), v zvezi s spoštovanjem katere je treba upoštevati tudi sodno prakso Evropskega sodišča človekovih pravic (ESČP). Konkretno gre za prvi protokol, ki v 1. členu ureja varstvo zasebne lastnine, praksa ESČP pa je šla v smeri, da prepovedi in omejitve razvoja nepremičnine, ki jih lahko določajo prostorski akti, pomenijo poseg v pravico do zasebne lastnine. Predvsem gre za stališče ESČP, po katerem je ukrepanje države, ki vpliva na mirno uživanje lastnine, skladno s splošnim pravilom 1. člena navedenega protokola EKČP, le če zagotovi pravično ravnovesje med zahtevami splošnega interesa in zahtevo po varovanju temeljnih pravic posameznika. Na podlagi sodne prakse ESČP je tako Ustavno sodišče v konkretni odločitvi svoja dosedanja stališča ponovno pretehtalo.
Po dosedanjem stališču Ustavnega sodišča glede spremembe namenske rabe v zvezi z lastnino, opredeljevanje namenske rabe zemljišč v OPN, sprejetih v zakonitem postopku, ne pomeni posega v lastninsko pravico, temveč določa le način njenega uživanja (npr. odločitve U-I-89/14 – 12. točka, U-I-22/03 – 11. točka). Konkretna odločitev Ustavnega sodišča po tem pretehtanju tako poudarja, da pri presoji dopustnosti ukrepa ne more biti pomembno zgolj to, ali je imela lokalna oblast za določitev načina uresničevanja pravice razumen razlog, ampak je potrebno pretehtati tudi pogoj upravičenega ravnovesja med interesi skupnosti in interesi posameznika. Obstajati mora razumno razmerje sorazmernosti med koristmi, ki jih ukrep zasleduje, in prikrajšanjem, ki ga na drugi strani pomeni za lastnika nepremičnine, zahtevanega ravnovesja pa ni mogoče doseči, če mora prizadeta oseba sama nositi individualno in pretirano breme (27. točka obrazložitve).V konkretnem primeru je Ustavno sodišče ugotovilo, da se niti občina, niti državni nosilec urejanja prostora v postopku sprejemanja OPN med drugim nista opredelila do okoliščine, da le del »prizadete« parcele sodi na območje, ki se je varoval z ukrepom spremembe namembnosti (37. točka obrazložitve). Ker občina v postopku sprejemanja OPN ni skrbno ugotovila in presodila vseh okoliščin, ki so upoštevne z vidika zagotovitve pravičnega ravnovesja med interesi skupnosti in interesom posameznika, varovanega s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave, ter se ni ustrezno opredelila do pripomb pobudnika, Ustavno sodišče ni moglo presojati ali sprememba obstoječe namenske rabe zemljišča iz stavbnega v kmetijsko pomeni ustavno dopusten poseg v pravico iz 33. člena Ustave (39. točka obrazložitve).
Enostavno povedano, protiustavnost napadenega določila odloka o OPN glede spremembe namenske rabe iz stavbnega v kmetijsko je v tem, da občina ni presodila vseh okoliščin za tehtanje pravičnega ravnovesja, ko posega v zasebno lastnino, kar je dolžna glede na sodno prakso ESČP. Zato OPN v tem delu ni skladen z Ustavo, občina pa bo morala protiustavnost odpraviti v enem letu.
Pomembna druga sporočila
Ustavno sodišče je v okviru obrazložitve svojega novega mnenja (ponovno) izrazilo tudi nekatera, za urejanje prostora pomembna, stališča:
- Vse večja omejenost prostora nujno zahteva skrbno načrtovanje njegove namenske in smotrne izrabe – prostor je naravno bogastvo in nenadomestljiva dobrina (U-I-227/00 – 19. točka: »Ker je prostor naravno bogastvo in nenadomestljiva dobrina mora država zagotoviti takšne pogoje njegove uporabe, ki ga bodo ohranjali tako z vidika varstva okolja, kot tudi z vidika njegove krajinske in urbanistične podobe.« (20. točka obrazložitve).
- Učinkovito varstvo lastninske pravice v postopkih OPN, ki spremenijo obstoječo namensko rabo zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo, zahteva že v fazi sprejemanja tega akta sodelovanje med lastniki zemljišča, ki se jim spremeni namembnost, občino, ki sprejema OPN in državnimi nosilci urejanja prostora. Lastnik pa je dolžan že pred sprejemom OPN podati svoje ugovore, ki jih mora občina in državni nosilci preučiti in se do njih opredeliti z vidika iskanja pravičnega ravnovesja med interesi skupnosti in interesi posameznika (29. točka obrazložitve).
- V ločenem pritrdilnem mnenju je sodnica Dunja Jadek Pensa še posebej poudarila, da je s to odločitvijo prostor presoje vseh nosilcev oblasti v postopku prostorskega načrtovanja omejen z zahtevo po zagotavljanju učinkovitega varstva pravice do zasebne lastnine. Pri soočenju nasprotujočih si interesov ne zadostuje utemeljitev odločujoče oblasti zgolj z argumentom moči, potreben je vsebinski odgovor. Šele tak odgovor omogoči tudi sodno kontrolo pravilnosti odločitve v prostorskem aktu.
- Dunja Jadek Pensa pa opozarja tudi na pomembnost učinkovitega pravnega varstva zasebne lastnine v luči 58. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-2). Poudarja pravico do glavne obravnave v okviru sodnega odločanja (Upravno sodišče praviloma odloča brez glavne obravnave), kar je samostojna človekova pravica (odločitve Ustavnega sodišča U-I-37/19 in Up-135/19). Opozarja pa tudi na razumevanje prostorskih aktov kot splošnih pravnih aktov – zaradi predmeta urejanja gre za svojevrstne splošne pravne akte, ki jih opredeljuje konkretnejši pristop k normiranju, kar tudi terja konkretnejši pristop pri njihovi presoji.
Kakšne bodo posledice te odločitve v praksi?
Kot je v ločenem pozitivnem mnenju poudarila sodnica Dunja Jadek Pensa predstavlja sprememba namenske rabe iz zazidljive v nezazidljivo odslej poseg v pravico do zasebne lastnine. Četudi je to vodilno sporočilo odločbe Ustavnega sodišča bi prakso prostorskega načrtovanja razumevanje tega sporočila na način, da se to nikoli in nikjer ne sme več zgoditi, v tem segmentu povsem ohromilo. Mnenje Ustavnega sodišča je treba v praksi uporabljati na podlagi razumevanja celotnega konteksta te odločitve, torej:
- (zgodnje) vključevanje vseh zainteresiranih, predvsem pa potencialno prizadetih in vsebinska razprava o interesih, stališčih in možnih rešitvah je ključno za kakovosten proces prostorskega načrtovanja; da to vključuje tudi vsebinska pojasnila in predstavitev argumentov (ne le argumentov moči) pripravljavcev plana in mnenjedajalcev do pripomb in stališč zainteresiranih in prizadetih je eden ključnih poudarkov konkretne odločitve Ustavnega sodišča;
- pripravljavci plana in mnenjedajalci morajo pri načrtovanju ukrepa spremembe namenske rabe iz zazidljive v nezazidljivo v soočenju javnega in zasebnega interesa tehtati od primera do primera vrednote, ki stojijo za interesi, argumente in specifike posameznega primera tako, da se zagotovi pravično ravnovesje;
- nedvomno bo sedaj na to temo porast upravnih sporov, ki jih bo na podlagi 58. člena ZUreP-2 reševalo Upravno sodišče, pri čemer se bodo morali argumenti obeh strani soočiti ne samo na papirju, temveč tudi na glavnih obravnavah.
Dileme za naprej
Na koncu ni mogoče spregledati, da v ločenem pozitivnem mnenju sodnica Dunja Jadek Pensa v luči konkretne odločitve Ustavnega sodišča postavlja pod vprašaj tudi 9. člen ZUreP-2 (načelo usklajevanja interesov), po katerem si morajo udeleženi v soočenju javnega in zasebnega interesa prizadevati za skupno sprejemljivo rešitev, vendar ima ob morebitnem konfliktu javni interes prednost pred zasebnim. V luči predmetne odločitve Ustavnega sodišča bo treba ta člen vsekakor razumevati skupaj z mnenji Ustavnega sodišča.
Spreminjanje tega določila pa bi bilo po našem mnenju dopustno le, če bi v ZUreP-2 uvedli tudi opredelitev socialne funkcije lastnine, da se skozi ta krovni zakon za urejanje prostora izrazi tudi ravnovesje med 33. (varstvo zasebne lastnine) in 67. členom Ustave (ekološka in socialna funkcija lastnine). Medtem, ko je ustavno opredeljena ekološka funkcija lastnine nadalje razdelana na zakonski ravni v Zakonu o varstvu okolja, ki jo opredeljuje skozi načelo ekološke funkcije lastnine (13. člen) in Zakonu o ohranjanju narave – ekološka in socialna funkcija lastnine (9. člen), socialna funkcija lastnine na zakonski ravni ni opredeljena. V času, ko bo zaradi okoljskih groženj, potrebnost prehoda v nizkoogljično z viri zdržno družbo, imperativno trajnostno urejanje prostora, bo za doseganje potrebnih učinkov, ki jih lahko dosegamo le kot skupnost, potrebna le večja, ne pa manjša prilagoditev zasebnih interesov interesom celotne skupnosti.
Pripravili: Senka Šifkovič Vrbica, Maja Simoneti
