Na dnevnem redu tekoče seje Državnega zbora je Predlog Zakona o spremembi Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o prostorskem načrtovanju. Gre za predlog spremembo le enega določila, ki so ga predlagali poslanci, in sicer 29. člena prehodnih določb Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o prostorskem načrtovanju, po katerem bi bilo možno tudi ob sprejetem Občinskem prostorskem načrtu le s sklepom občinskega sveta in ob »soglasju« Ministrstva za infrastrukturo in prostor ter Ministrstva za kmetijstvo in okolje za dozidavo do 5000 m2 obiti vsa pravila prostorskega načrtovanja. Če se ministrstvi ne odzoveta v roku 15 dni, se šteje, da ne nasprotujeta.
Za kaj gre?
Na predlog Vlade RS je 27.7.2012 Državni zbor sprejel Zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o prostorskem načrtovanju, ki je bil objavljen v Uradnem listu RS št. 57/2012). Ta je v obstoječi zakon vnesel nekaj dobrodošlih sprememb, vendar pa je v prehodnih določbah z 29. členom uvedel izjemno odstopanje od pravil prostorskega načrtovanja za določen čas in sicer v občinah, ki še nimajo sprejetega Občinskega prostorskega načrta. V teh naj bi bila možna širitev stavbnih zemljišč zaradi gradnje objektov, ki predstavljajo funkcionalno zaokrožitev obstoječe pozidave za opravljanje industrijskih, proizvodnih, kmetijskih, turističnih ali športnih dejavnosti do 5.000 m2. Edina prostorska omejitev je v tem, da širitev ne sme biti v nasprotju s strateškimi usmeritvami občine in da širitev ne posega v zavarovana območja ali območja s posebnim režimom. Sklep o širitvi na pobudo zainteresiranega investitorja sprejme občinski svet ter ga predloži Ministrstvu za infrastrukturo in prostor ter Ministrstvu za kmetijstvo in okolje, ki imata 15 dni, da se izreče o sklepu. V primeru molka, se šteje, da ne nasprotujeta sklepu občinskega sveta.
Predlog zakona, ki so ga vložili poslanci se nanaša zgolj na spremembo 29. člena, ki naj bi se spremenil tako, da bi ta izjema veljala tudi za občine, ki že imajo sprejet Občinski prostorski načrt. Gre za Zakon o spremembi Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o prostorskem načrtovanju
Predlog ruši sistem prostorskega načrtovanja
Občinski sveti bodo na podlagi 29. člena ugodili investitorju, ob 15 dnevnem molku pristojnih ministrstev, tako, da bo predvidena (do)gradnja možna ne glede na sprejeti prostorski načrt in brez upoštevanja okoljevarstvenih vidikov. Z 29. členom bo uzakonjena izjema, ki obide vsa pravila postopka prostorskega načrtovanja, ki je nujna podlaga za graditev objekta. S tem se posledično tudi v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, katerega glavna naloga je ugotavljanje skladnosti predvidene gradnje s prostorskim načrtom (ki je podlaga gradnje), ustvari temna lisa, ki zakonsko ni rešena. Namreč za te gradnje, to je gradnje na podlagi sklepa občinskega sveta, presoja skladnosti gradnje s prostorskim načrtom, ki je bistveni del postopka izdaje gradbenega dovoljenja, odpade. Zakon ne predvideva, kaj jo nadomesti.
Občinski sklep o dopustni manjši širitvi območij stavbnih zemljišč po 29. členu:
– krši celovitost obravnave prostorske problematike občine, saj se prostorski razvoj drobi na nepovezane fragmente. Urbanistični načrti kot podlaga za načrtovanje mest in naselij pa nimajo več svoje vloge;
– negira bistvo Občinskega prostorskega načrta (OPN), ki naj bi bil enovit dokument in naj bi prostor občine obravnaval celovito;
– krši temeljna načela samega Zakona o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt), saj je mogoče sklep o širitvi sprejeti za katerokoli območje občine (torej tudi za območja izven strnjenih naseljih) ter daje prednost novogradnjo pred prenovo, širitev pa se sprejme brez vsake strokovne presoje, kar je v nasprotju s 1. in 3. odstavkom 6. člena ZPNačrt; kršeno je tudi načelo prevlade javnega interesa (7. člen ZPNačrt), ki določa, da morajo pri prostorskem načrtovanju občinski organi upoštevati javni in zasebni interes ter ju skladno s cilji prostorskega načrtovanja med seboj pretehtati; pri parcialnem in neusklajenem načrtovanju prostorskega razvoja z neskončnim številom sklepov o širitvah na neskončno lokacijah (29. člen namreč ne določa, koliko sklepov lahko Občina sprejme in na koliko različnih lokacijah) se ne dosegajo cilji prostorskega razvoja (3. člen ZPNačrt); kršeno je načelo strokovnosti (10. člen ZPNačrt);
– onemogoča skladen prostorski razvoj ter trajnostni razvoj v prostoru ter učinkovito in gospodarno rabo zemljišč, zanemarja pa se tudi pomen prenove (2. odstavek 3. člena ZPNačrt);
– krši načela trajnostnega prostorskega razvoja, načela usmerjanja prostorskega razvoja naselij in načela ohranjanja prepoznavnih značilnosti prostora, saj sklep o širitvi omogoča tudi vse vrste neracionalne gradnje (gradnje izven strnjenih naselij, razpršeno gradnjo, gradnjo na komunalno nezadostno opremljenih zemljiščih, prednost imajo nove gradnje pred prenovo ipd.);
– kršeno je načelo vključevanje javnosti v postopke priprave prostorskih aktiv lokalnih skupnosti, saj je javnost v tem postopku izključena.
Glede na navedeno tako obstajajo proti celotnemu 29. členu številni strokovni zadržki, ki se nanašajo predvsem na to, koliko naj bo veliko območje, ob katerem je predlagana širitev, kdo preverja, ali se ob tem ohranjajo kakovostne grajene sestavine prostora, koliko sklepov o širitvah lahko sprejme posamezna občina, po katerih merilih presoja, katere pobude zainteresiranih investitorjev bo upoštevala. Generalno pa se bo občinam izpostavilo predvsem vprašanje smiselnosti ali ob takih predlogih sploh še potrebujejo sistem prostorskega načrtovanja in prostorskih aktov, saj občine k sprejemanju OPN-jev zdaj ne bodo več stimulirane. Predlagana sprememba 29. člena popolnoma degradira pomen in vlogo OPN-jev in Občine destimulirala pri pripravi OPN-jev ali njegovih celovitih sprememb in dopolnitev, iz postopkov prostorskega načrtovanja pa se popolnoma izključuje ne samo javnost pač pa tudi celotna stroka.
Primer 29. člena v praksi
Na podlagi javno dostopih podatkov smo proučili nekatere od sprejetih sklepov Občin, na tem mestu podajamo primer ene od Občin, ki je na objavljen spletni strani (14.12..2012) objavila gradivo Sprejem sklepov o dopustni manjši širitvi območja stavbnih zemljišč, št. 3500-0013/2012, dat. 19.9.2012. Iz gradiva je razvidno, da zaradi počasnosti postopka OPN Občina urgentno sprejema sklep o širitvi za 4 lokacije, vsaka od njih je manjša od predpisanih 0.5 ha, vendar skupaj po površini predstavljajo kar 9.660 m2 novih stavbnih zemljišč v občini. Ob tem se postavlja vprašanje:
– na podlagi katerih meril je Občina od skupno podanih 300 vlog za spremembo namenske rabe (12. stran gradiva) izluščila zgolj 4 pobude, za katere je sprejela 4 sklepe o dopustni širitvi stavbnih zemljišč; iz razprave ob sprejemanju sklepov (12. in 13. stran gradiva) je namreč razvidno, da se zdijo pobudnikom prav vse pobude urgentne (seveda pa niso vse zakonsko upravičene) in ob tem domnevamo, da bi bila večina od njih naklonjena takim urgentnim rešitvam stanja
– na podlagi razprave (12. stan gradiva) je razvidno, da je Občina očitno opravila analizo nezazidanih stavbnih zemljišč (navajajo, da je v občini še veliko nezazidanih stavbnih zemljišč in da v povezavi s poselitvijo to ni najbolj ugodno stanje) – ob tem se postavlja vprašanje, kakšno je stanje in razvojni scenarij za območja 4 dopustnih manjših širitev (je ob njih dejansko prisotno izredno pomanjkanje stavbnih zemljišč za razvoj, zakaj so ravno ta 4 območja prepoznana kot tako pomemben deficit, da Občina le zanje sprejme sklepe o širitvi?)
– kaj se bo zgodilo, ko bodo preostali pobudniki (300), ki so obravnavani v dolgotrajnem postopku OPN, ugotovili, da obstaja pravna možnost hitre rešitve njihovih interesov – bodo podali pobude za sprejem sklepov na Občino? Na podlagi česa bo Občina presojala, katere pobude so utemeljene? Če bo sprejela sklepe za strokovno ustrezne pobude (npr. za tiste, ki so že bile usklajene z nosilci urejanja prostora v postopki OPN), ali je sploh še smiselno sprejemati OPN? Kje je meja, ko sklep o širitvi še predstavlja izjemo, in ko postane sistemska rešitev?
Ob tem se poleg pravnih vprašanj postavljajo tudi povsem strokovne dileme: iz sklepa o dopustni manjši širitvi območja stavbnih zemljišč, št. 3500-0013/2012, dat. 19.9.2012 zgoraj navedene občine je namreč razvidno, da s tem sklepom načrtuje razvoj dejavnosti izven naselij na območju parcel št. 565/5, 577/5, 577/4, 565/8, 580/1, k.o. stara vas v velikosti 1490 m2 (slika 1):
– kar je v nasprotju s temeljnim načelom usmerjanja prostorskega razvoja naselij, ki poudarja notranji razvoj naselij in daje prednost prenovi pred novogradnjo,
– kar je v popolnem nasprotju z načelom javnosti, saj izključuje vseh ostalih 300 pobudnikov, ki so prav tako izrazili svoje razvojne interese v postopku OPN (seveda ni nujno, da so vsi od teh tudi zakonsko upravičeni),
– pri čemer ni mogoče preveriti, ali se zagotavlja ohranjanje kakovosti grajenih sestavin prostora in prepoznavnosti krajine (nikjer ni opravljena analiza prostora, namen širitve je opredeljen zgolj z načrtovano dejavnostjo),
– pri čemer ni mogoče preveriti, ali je zagotovljeno načelo strokovnosti (ali te 4 pobude temeljijo na strokovnih dognanjih o lastnostih in zmogljivostih prostora ipd.),
– pri čemer ni mogoče preveriti, ali je zagotovljeno načelo ohranjanja prepoznanih značilnosti prostora (saj sklep ne temelji na nobenih strokovnih podlagah ipd.),
– pri čemer ni mogoče preveriti, kje točno se načrtuje širitev stavbnih zemljišč (v sklepu o širitvi so navedene zgolj parcelne številke ter grafična priloga, iz katere pa širitev ni razvidna)
Postopek sprejemanja zakonov brez javne razprave
Vlada je letos poleti posredovala v Državni zbor Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o prostorskem načrtovanju (s spornim določilom 29. člena) po nujnem postopku, s čimer je zlorabila institut nujnosti, kot ga določa Poslovnik dela Vlade RS, tako, da se je izognila obvezni javni obravnavi predloga zakona. Vsebina 29. člena tako ni bila predstavljena širši javnosti, ta pa ni imela možnosti komentiranja. Predlog zakona, ki predvideva širitev izjeme 29. člena na vse občine, so vložili poslanci. Po Poslovnik Državnega zbora za primer takega vlaganja ne predvideva javne obravnave predloga zakona. Zato tudi širitev 29. člena ni bila predmet razprave v širši in splošni javnosti. Mreža za prostor je v okviru zakonodajnega postopka sicer Odboru za infrastrukturo in prostor Državnega zbora glede obeh zakonov posredovala svoj komentar oziroma nasprotovanje vsebini 29. člena ter se tudi udeležila sej odbora, na katerih sta bila zakona obravnavana, vendar brez uspeha. Odbor je vsebinsko širitev 29. člena podprl kljub temu, daje predlogu v svojem mnenju nasprotovala Zakonodajno pravna služba. Tak izogibanje javni obravnavi pri sprejemanju zakonov s področja urejanja prostora predstavlja neposredno kršitev Resolucije o normativni dejavnosti in Aarhuške konvencije. Mreža za prostor je na to opozorila tudi predsednika Državnega zbora in ga pozvala, da pristopi k spremembi poslovnika Državnega zbora.
