Osnutek novega Zakona o urejanju prostora (ZUreP-3) je v javni razpravi do 24. 10. 2020. Preden se posvetimo njegovi vsebini, je morda koristno najprej pogledati zgodovino ZUrePov, ki kaže sliko normativnega urejanja prostora v samostojni Sloveniji. Cilj ZUrePov, ki sicer teži k celovitemu urejanju prostora, se v praksi ne more začeti udejanjati, če se vsakih par let spremeni celoten sistem urejanja.
Iz prejšnje države smo izšli s podedovanim Zakonom o urejanju prostora in Zakonom o urejanju naselij in drugih posegov v prostor iz 1984 ter Zakonom o planiranju in urejanju prostora v prehodnem obdobju iz leta 1990. Po skrbni pripravi novega celovitega zakonskega okvira za urejanje prostora v samostojni Sloveniji, je bil leta 2002 sprejet Zakon o urejanju prostora (ZUreP-1), ki je začel veljati 1. 1. 2003. Zakon se še ni uspel dodobra uveljavil v praksi, ko je nova vlada, ki je nastopila s svojim delom leta 2004, tega v pretežni meri leta 2007 nadomestila z novim Zakonom o prostorskem načrtovanju. Iz njega je bil leta 2010 izločen sistem državnega prostorskega načrtovanja v poseben Zakon o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor. Urejanje prostora je bilo tako razmetano med tri krovne in še nekaj drugih zakonov. Rezultat tega je bila zmeda zaradi številnih veljavnih oblik prostorskih načrtov na državni in občinski ravni. Ker prostor terja celovito urejanje, je od leta 2011 dalje tekel proces ponovne združitve vseh relevantnih vsebin za trajnostno urejanje prostora v okviru enega Zakona o urejanju prostora. Leta 2017 je bil tako sprejet Zakon o urejanju prostora – ZUreP-2, ki je začel veljati 1. 6. 2018. Nedvomno so se po uveljavitvi pokazale njegove pomanjkljivosti, potrebe po popravkih ali bolj jasnih določilih, zato so bile kmalu po sprejemu v tem smislu tudi napovedane spremembe. Namesto teh pa imamo po dobrih dveh letih na mizi predlog novega zakona – ZureP-3.
Kaj je narekovalo pripravo novega zakona? Katere pomanjkljivosti, ki bi jih pokazala strokovna evalvacija dosedanjega izvajanja ZUreP-2, terjajo sistemske spremembe? Predlagatelj zakona tega ne pojasnjuje. Kot novi Gradbeni zakon, tudi ta v ničemer ne upošteva smernic Resolucije o normativni dejavnosti, ki veljajo za pripravo novih zakonov na podlagi premišljenega in utemeljenega pristopa k sistemskim spremembam in le če problemov ni mogoče rešiti drugače. Mogoče pa je nov zakon potreben zaradi nove definicije prostora kot glavnega predmeta urejanja zakona – prostor bo po novem »skupek fizičnih struktur na zemeljskem površju in pod njim, ki ga tvorijo poselitvena območja, odprt prostor ter morje«.
Spremembe glede na ZUreP-2 so številne in obsežne. Najbolj korenito se spreminja združeni postopek državnega prostorskega načrtovanja in izdaje celovitega dovoljenja (ki vključuje gradbeno dovoljenje objektov s pomembnimi vplivi na okolje).
V obrazložitvi zakona piše, da je nov zakon pripravljen z namenom nadaljnjega udejanjanja ciljev trajnostnega prostorskega razvoja. Poglejmo, kako trajnostne so torej rešitve. Pozdravno je, da zakon v večji meri upošteva tudi podnebne spremembe, saj je načelo trajnostnega urejanja prostora s tem dopolnjeno in je prostorske ureditve treba načrtovati na način, da so podnebno varne in nevtralne ter omogočajo zmanjšanje vplivov podnebnih sprememb. Sledi več določil, ki se izrecno nanašajo na podporo obnovljivim virom energije, tako v okviru prevlade drugih javnih koristi (19. člen), kot umeščanju teh na odlagališčih odpadkov ne glede na to ali prostorski akti to dopušča (22. člen).
V zvezi s podnebnimi spremembami (tako blaženjem kot prilagajanjem nanje) so pomembne zelene javne površine: spreminja se definicija javne površine tako, da je jasno, da so lahko javne površine grajene ali zelene ter v javni ali zasebni lasti (9. točka 3. člena). Razširjena je opredelitev zelenih sistemov – ti so namenjeni tudi uresničevanju gospodarskih interesov, dodani sta opredelitvi zelenih sistemov naselja in zelenih sistemov regije (48. do 50. točka 3. člena). Pri razglasitvi površin za grajeno javno dobro se bo splošna raba površin v zasebni lasti izvajala skladno s pravili, kot jih bo določil njihov lastnik (244. člen).
Glede trajnostnega urejanja prostora pa je potrebno kritično pogledati nekatere nove ureditve poenostavljenega načrtovanja ali dovoljenih odstopanj. Plavajoči pomol do 200 m2 površine (namesto dosedanjih 100 m2) in manjši pomoli do 10 m dolžine niso več objekti državnega pomena (50. člen). Nov je postopek OPPN za pomembne spremembe, brez, da se spremeni OPN. Gre za spremembo namenske rabe in izvedbenih pogojev na celotnem območju ali delu enote urejanja in sicer tudi na obstoječih nestavbnih zemljiščih v stavbna zemljišča za namen širitve obstoječih dejavnosti (119b. člen), pogoji za slednje pa so določeni v 119c. členu. Za širitev naselja ni več ključni kriterij, da se območje širi na del, ki je glede na lego in funkcionalnost bližje naselju, temveč se, ne glede na to, lahko širitev ureditvenega območja izvede tudi na območja, ki predstavljajo smiselno zaokrožitev obstoječih pozidanih zemljišč, če je zagotovljen dostop do javne ceste in zmogljivost obstoječe gospodarske javne infrastrukture sosednjih zemljišč to omogoča oziroma je potrebna zgolj manjša dograditev obstoječe gospodarske javne infrastrukture (27. člen). Tudi za posamične obstoječe poselitve se širijo možnosti povečanja stavbnega zemljišča (31. člen), kar se lahko zgodi z lokacijsko preveritvijo (127. člen). Prav tako je možno izven ureditvenega območja naselja načrtovati območja prostorskih ureditev, ki niso namenja stalnemu bivanju, poleg dosedanjih, tudi ureditve »za izvajanje drugih dejavnosti« (32. člen), kar je dejansko lahko karkoli. Čeprav člen izrecno govori o ureditvah, ki niso namenjana bivanju, pa določa izjemo, da se v drugem ureditvenem območju, ki je namenjeno izvajanju kmetijske dejavnosti, dopušča tudi stalno bivanje, če to ne presega 300 m2 neto tlorisne površine in je lastniško povezano s kmetijskim gospodarstvom ter šele po tem, ko so pridobljena uporabna dovoljenja za kmetijske objekte ter je vzpostavljena kmetijska dejavnost.
Na novo je določena prevlada javne koristi, ki doslej še ni bila aktivirana (19. člen). To je postopek, v katerem vlada odloči o prevladi javne koristi kadar je v konkurenci več enakovrednih javnih koristi in je predvideni učinek javne koristi, ki prevlada, večji od škodljivih posledic za javno korist, ki je bila prevladana. Pri vrednotenju vplivov v zvezi s prevlado se dodatno upoštevajo tudi vplivi na vode in uporabo obnovljivih virov energije. Črtani pa so razlogi, kdaj se prevlada lahko uporabi. Podrobneje je urejena prevlada javne koristi nad javno koristjo ohranjanja narave. Če se ta postopek izvede, velja tudi za integralni postopek.
Kar se položaja nevladnih organizacij s statusom delovanja v javnem interesu na področju urejanja prostora tiče, je sprememba v tem, da se zakon pri določanju statusa naslanja na Zakon o nevladnih organizacijah in pravi, da lahko sodelujejo v postopkih na področju urejanja prostora s podajo predlogov in pripomb. Specifično pa določa tudi »aktivno delovanje v javnem interesu« teh NVO in sicer s podajo predlogov in pripomb v postopkih priprave prostorskih aktov po javni objavi sklepa o pripravi teh aktov preko prostorskega informacijskega sistema. (45. člen) Če pa bi šlo za sodelovanje teh NVO v postopkih izdaje celovitega dovoljenja kot stranskih udeležencev, morajo izpolnjevati pogoje, kot jih določa Gradbeni zakon.
Med pomembnejšimi ostalimi spremembami so še:
- Glede na nedavno odločitev Ustavnega sodišča je dopolnjeno temeljno načelo usklajevanja interesov (9. člen). Vendar je rešitev oblikovana kot odškodnina – če posameznik nosi prekomerno breme uresničitve javnega interesa, ima pravico do povrnitve tega dela bremena. To je sicer smiselno pravilna rešitev glede na navedeno odločitev Ustavnega sodišča.
- Spreminjajo se telesa pri urejanju prostora – sestava Komisije vlade za prostorski razvoj (38. člen) in Prostorskega sveta (41. člen), ki sploh še nista bila vzpostavljena; v postopku načrtovanja se oblikuje projektna skupina (42. člen); med udeleženci prostorskega načrtovanja se je pojavil »naročnik« (42. člen), spremenjene so naloge občinskega urbanista (44. člen).
- Predvidene so spremembe glede celovite presoje vplivov na okolje in sicer se za državni prostorski načrt in občinski prostorski načrt vedno izvede, pri občinskem podrobnem prostorskem načrtu pa načeloma ne (79, 107a in 119a. člen).
- Spreminjajo in širijo se določila o komunalnem opremljanju in komunalnem prispevku, tudi v povezavi s samooskrbo (215a do 229. člen).
- Dobrodošlo pa so v zakon prišla tudi bolj določna pravila glede oglaševanja in sicer je, ne glede na določbe prostorskih aktov, na območjih, ki so po namenski rabi prostora kmetijska, gozdna, vodna in druga zemljišča, in se ne nahajajo v poselitvenih območjih, prepovedano postavljanje trajnih ali začasnih objektov, naprav ali predmetov za oglaševanje, razen če gre za postavljanje začasnih objektov ali naprav, namenjenih informiranju v času prireditev, ali za izobraževalne namene (33a. člen).
Medtem, ko je izrecno poudarjeno, da morajo biti mnenja nosilcev urejanja prostora jasna in utemeljena, bi za sam osnutek zakona težko trdili, da je jasen in utemeljen.
Pripravila Senka Šifkovič Vrbica, IPoP – Inštitut za politike prostora.
Pripombe na osnutek zakona, ki jih je Mreža za prostor oddala dne 4.11.2020.
Foto: Nina Plevnik
