Pravic, ki jih ne poznaš, jih preprosto – nimaš!

Pravic, ki jih ne poznaš, jih preprosto – nimaš!

Prispevek pred vami je sprva pripoveden in opisen, nato pa precej bolj strokoven in pravniški. Skupaj predstavlja poenostavljeno stanje na področju pravnega varstva v EU (in posledično tudi v Sloveniji) na področju varstva okolja, še posebej z vidika Aarhuške konvencije, ki je eden izmed temeljnih mednarodnih pravnih aktov na področju varstva okolja, ki ga mora poznati vsak okoljevarstvenik pri interakciji z javnimi institucijami in odločevalci. Rdečo nit prispevka predstavlja pomen razvoja poznavanja pravnih sredstev, ki omogočajo državljanom EU in predvsem nevladnim organizacijam, da uveljavljajo svoje pravice, tako na državni ravni, kot na ravni EU.

V zadnjem obdobju, v zadnjih desetletjih, v zadnjih letih pa vse bolj intenzivno, smo priča splošnemu porastu skupne družbene zavesti o tem, kako pomembno je varstvo okolja in trajnostno urejanje prostora za našo sedanjost in prihodnost. Zagovorniki okolja na PIC-u ta razvoj spremljamo predvsem na pravnem področju, ki pa je v primerjavi s splošno zavestjo na področju varstva okolja, kljub razvoju in premikih na boljše, bistveno bolj zapostavljeno in kronično podhranjeno, še posebej v Sloveniji; daleč od idealne situacije smo tudi na ravni EU.

Državni sistem in državni pravni ustroj ustvarjata kompleksno in težko pregledno področje že samo po sebi. Še posebej težavne pa zadeve postanejo ob predpogoju pomanjkanja znanja in/ali izkušenj, kadar je, odpustite mi uporabo tega izraza, za oblast naravno, da javnosti omejuje dostop tako do informacij o postopkih sprejemanja zakonodaje in drugih pomembnih dokumentov, kot do uveljavljanja pravic državljanov in civilnih združenj; tako v obliki sodelovanja pri oblikovanju pravnih podlag in strateških dokumentov, kot pri sprožanju pravnih sredstev zoper odločitve odločevalcev. Živeli bi namreč v idealni družbi, če bi bili naši (izvoljeni, mimogrede) predstavniki in odločevalci modri in zreli do te mere, da bi dosledno in učinkovito vključevali javnost v svoje odločitve. Trenutno situacija na žalost ni taka; pogosto imamo opravka z uradnimi osebami in predstavniki politike, ki ne le da ne razpolagajo s pričakovano širino in znanjem s svojega področja, temveč pogosto tudi predstavljajo raznolike interese, med katerimi so nekateri izrazito zasebni in temu primerno ne koristijo splošnemu prebivalstvu. Seveda obstajajo številni primeri dobre prakse, ki pa zaenkrat še niso dosegli kritične mase. Kljub rahlo vrednostnemu pristopu je potrebno na tej točki ponotranjiti vsaj zavedanje, da je splošni pristop oblasti in uradniškega sloja omejevanje dostopa do uradnih postopkov za državljane, saj to omogoča lažje in hitrejše delovanje državnih organov in politike, kar pa samo po sebi sploh ne pomeni, da je delovanje optimalno in še manj, da je za ljudi, za okolje in naravo, koristno.

Ob dosedanjem relativno negativnem podtonu pa je na tej točki vredno poudariti (in ustvariti obrat v optimistično in pozitivno), da postajajo v zadnjem času postajajo pravni vidiki varstva okolja na ravni Evropske unije vse bolj javno izpostavljeni. Še posebej na podlagi (ali tudi kot posledica) Aarhuške konvencije, oziroma Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, se tako Evropska komisija kot civilna družba (beri nevladne organizacije) v Skupnosti vse bolj trudita, da tako poznavanje pravne podlage, kot sodnih odločb, ki imajo vpliv na interpretacijo in uporabo pravnih pravil, približata (posplošujem) povprečnim ali zainteresiranim državljanom EU.

EU je, kot skupnost več držav, v kateri prebiva približno 513 milijonov evropskih državljanov, na področju varstva okolja (kljub neoptimalnemu stanju) med vodilnimi na svetu. EU je podpisnica Aarhuške konvencije, kateri se je pridružila maja 2005. Septembra 2006 sta Evropski parlament ter Svet sprejela Uredbo 1367/2006 o uporabi določb Aarhuške konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah v institucijah in organih Skupnosti (t.i. Aarhus Regulation). Uredba se v skladu s pravnim sistemom EU uporablja neposredno v državah članicah (v nadaljevanju DČ). Gre za akt, ki Aarhuško konvencijo implementira v pravni red EU.

Kljub dolžini tega prispevka bi bil njegov namen bistveno presežen, če predstavim še vsebino Aarhuške konvencije, zato vas v primeru, da je ne poznate, napotujem na to povezavo. Poglavitna tematika, obravnavana v tem prispevku, je tretji steber konvencije, ki se nanaša na zagotovljeno pravno varstvo v okoljskih zadevah.

Implementacija Aarhuške konvencije v EU ni brezhibna. Posebni organ, ki skrbi za ustrezno implementacijo Aarhuške konvencije v državah podpisnicah konvencije se v slovenščini imenuje Pritožbeni odbor Aarhuške konvencije (v nadaljevanju ACCC – Aarhus Convention Compliance Committee). ACCC je že leta 2008 sprejel uradno stališče, da EU ni ustrezno implementirala tretjega odstavka 9. člena Aarhuške konvencije, ki se glasi: ”Poleg tega in brez vpliva na revizijske postopke iz prvega in drugega odstavka tega člena mora pogodbenica zagotoviti, da imajo člani javnosti, kadar izpolnjujejo morebitna merila po njenem notranjem pravu, dostop do upravnih ali sodnih postopkov za izpodbijanje dejanj in opustitev oseb zasebnega prava in organov javne oblasti, ki so v nasprotju z določbami njenega notranjega prava, ki se nanaša na okolje.” EU namreč ni dovoljevala (in še ne dovoljuje) članom javnosti dostopa do sodišč EU oziroma jim sodišča ne priznavajo pravnega interesa in so jih tako zavračala že na vstopni točki v sodne postopke, kar je povsem v nasprotju z Aarhuško konvencijo. Prav tako je Sodišče EU v svoji argumentaciji obrazložilo, da Aarhuška konvencija in tretji odstavek njenega 9. člena v državah članicah EU ne veljata neposredno in da je potrebno sprejeti implementacijsko uredbo, oz. obstoječo pravno podlago prilagoditi. Do danes se prilagoditev še ni zgodila, saj to zaradi očitnih razlogov ni v interesu Evropske komisije in EU z vidika njenih institucij, kot je na primer Sodišče (bistvena dodatna obremenitev in precej večja moč javnosti in NVO pri odločitvah na ravni EU).

Na podlagi zgoraj navedenega stališča ACCC je določena nevladna organizacija sprožila postopek za notranjo revizijo odločitve EK, s katero je bilo odobreno podaljšanje uporabe glifosata. EK je zavrnila zahtevo NVO z obrazložitvijo, da NVO ne izkazuje ‘individualnega interesa’ oziroma tovrstna odločitev ne posega v njene osebne interese – NVO je seveda organizacija v obliki pravne osebe, ki združuje posameznike. V kolikor torej po interpretaciji EK notranje revizije ne zahteva posameznik, na katerega ima akt konkreten vpliv (in posega v njegove interese in pravice), pravni interes za sprožitev postopka ne obstaja. Problematično je, da je ob pritožbi dotične NVO na Sodišče EU (SEU) le to potrdilo argumentacijo EK in stališče ACCC iz leta 2008 označilo kot ‘preprost osnutek’, ki nima nobene pravne teže.

Iz tovrstne interpretacije sta sledili dve resni posledici; da EU kot podpisnica Aarhuške Konvencije in vzor drugim državam po svetu (izven EU) na področju dostopa do pravnih sredstev na področju varstva okolja opušča svojo vlogo in spoštovanje konvencije, kar lahko vodi v ‘domino efekt’ pri ostalih podpisnicah. Druga konkretna posledica pa je, da NVO vse do danes nimajo neposrednega dostopa do Sodišča EU, saj preprosto nikoli ne morejo izkazati konkretnega interesa za vstop v postopek. Takšno je torej tudi trenutno stanje na sodiščih EU.

To pa še ne pomeni, da so se posamezniki, združeni v NVO, predali, niti, da Komisija v prihodnosti ni pripravljena predlagati prilagoditve Aarhuške Uredbe, ki bi dosledno implementirala Konvencijo v pravni red EU. Tako Komisija kot nevladniki se namreč v zadnjem času pospešeno trudijo, da bi tako državljanom EU kot nacionalnim sodiščem čim bolj približali možnosti, ki jih imajo tako posamezniki kot fizične osebe, kot nevladne organizacije, kot pravne osebe.

Tako je Evropska komisija aprila leta 2017 sprejela Sporočilo Komisije o dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, v katerem je zbrala vso relevantno sodno prakso Sodišča EU s tega področja in oblikovala priporočila, ki so dostopu do pravnega varstva na področju varstva okolja nedvomno progresivna in pozitivna. Sporočilo se z EU ravni spušča tudi na nacionalno, kar je za konkretne nacionalne akcije še posebej pomembno. Med drugim je EK na podlagi pretekle odločitve SEU povzelo, da ”mora nacionalno sodišče za to, da bi zagotovilo učinkovito sodno varstvo na področjih, ki jih zajema okoljsko pravo Unije, nacionalno pravo razlagati kar najbolj v skladu s cilji iz Aarhuške konvencije.” EK nadalje zapisuje: ”Okoljske NVO imajo pomembno vlogo pri zagotavljanju izpolnjevanja obveznosti, ki izhajajo iz okoljskega prava EU, in široko pravico do varstva okolja, ki jo morajo nacionalna sodišča podpirati.” (37./38. točka Sporočila). Kar se konkretno tiče 9. člena Aarhuške konvencije in dostopa do upravnih in sodnih postopkov, pa je bila EK še posebej jasna na področju nacionalnih meril, s katerimi države določijo, katere NVO so procesno upravičene (imajo avtomatično pravni interes in možnost vstopa v upravne in sodne postopke) do vključevanja v upravne in sodne postopke. Tako EK pravi: ”Navedlo je {SEU, op.a.},  da države članice sicer same oblikujejo določbe za opredelitev takih zahtev {merila po nacionalnem pravu, op.a.}, vendar ne smejo biti določene tako, da NVO onemogočajo uresničevanje pravice do vložitve tožbe na sodišču za varovanje splošnega interesa. Nacionalne določbe ”morajo … zagotoviti dostop do sodišč”. Podobno EK navaja: ” Pogodbenice ne smejo uporabiti besedila „kadar izpolnjujejo morebitna merila po njenem notranjem pravu“ kot izgovor za uvedbo ali ohranjanje meril, ki so tako stroga, da se vsem ali skoraj vsem okoljskim organizacijam dejansko prepreči izpodbijanje dejanj ali opustitev, ki so v nasprotju z nacionalnim pravom v zvezi z okoljem.” Čeprav gre za pravno nezavezujoče Sporočilo, nam je konkretno na PIC-u argumentacija Komisije in SEU že prišla prav pri interakciji z državnimi organi, še posebej na področju NVO, ki imajo status delovanja v javnem interesu. Na splošno gre za dokument, ki je še posebej pomemben za tiste, ki se v imenu varovanja okolja in narave vključujejo v upravne in sodne postopke na državni ravni (in ne toliko na ravni EU).

Na podlagi vsebine Sporočila je EK pripravila za običajne državljane EU še bolj poenostavljen Vodnik za državljane za dostop do pravnega varstva na področju varstva okolja, ki je seveda vreden ogleda.

V sferi NVO, ki aktivno delujejo na nivoju EU, pa je tudi znana nevladna organizacija ClientEarth, ki je februarja letos izdala svoj Vodnik za dostop do pravnega varstva v pravnem redu EU. V vodniku je zelo specifično, kronološko in pravno tehnično obrazloženo, katere odločitve SEU in EK so vodile do trenutnega stanja na področju dostopa do pravnega varstva v okoljskih zadevah. Vodnik pa po izčrpnem strokovnem opisu stanja ponuja tudi pogled naprej, oziroma ‘what’s next‘. Odločitev EK, da zavrne ugotovitve ACCC, ter odločitev SEU, da priporočila ACCC niso pravno zavezujoča in da Aarhuška konvencija ni neposredno uporabljiva v EU (ampak je potrebna dodatna implementacija), sta doživeli zelo močan in negativen odziv držav članic ter nevladnega sektorja po celotni EU. S tem je bila končna odločitev o tem, kako bodo upoštevana stališča ACCC v pravnem redu EU, prestavljena na leto 2021; v letošnjem letu pa mora Komisija na podlagi zahteve Sveta Evropske unije pripraviti študijo, s katero analizira možnosti in načine dosledne implementacije Aarhuške konvencije na način, da bo ta skladna s pravnim redom EU. Če bo Komisija do 30. septembra 2020 našla načine, kako to dejansko izvesti, je dolžna pripraviti predlog Uredbe za Evropski parlament in Svet za implementacijo Aarhuške konvencije.

Francija, Italija, Španija in Luxembourg, s podporo Latvije, so izdale uradno izjavo, s katero obžalujejo pomanjkanje ambicije tako določenega nadaljnjega postopanja. Upoštevanje Aarhuške konvencije sedaj po njihovem mnenju ni več stvar avtomatizma, temveč ima EU kar naenkrat možnost, da se do stališč ACCC opredeljuje, kar je bistveni korak nazaj glede na dosedanjo prakso.

Letos je EK izvedla tudi javno obravnavo na temo implementacije Aarhuške konvencije (ki se je zaključila pred kratkim), s katero je pričela postopek ugotavljanja javnega mnenja in seveda tudi postavljanja osnov za oblikovanje študije, kako dosledno implementirati Aarhuško konvencijo v EU. V njej smo sodelovali tudi na PIC, ter nanjo opozorili člane mreže.

Zaključimo torej na pozitivni noti. EU je v svetovnem merilu glede na svojo velikost vodilna na področju varstva okolja in omogočanja javnosti, da se vključuje v postopke sprejemanja okoljske zakonodaje, ter da vlaga pravna sredstva za varovanje okolja in narave. Čeprav situacija nikakor še ni sprejemljiva in se na ravni NVO vsakodnevno borimo za bolj učinkovito varstvo okolja in našo pravico do zdravega življenjskega okolja, je ključnega pomena, da se vsaj okvirno zavedamo, da so nam tako posameznikom kot nevladnikom že na voljo nekateri upravni in sodni postopki na ravni države in EU, skozi katere lahko uveljavljamo svoja prizadevanja. Smisel tega prispevka ni, da vse te postopke podrobno predstavimo; je pa to vsekakor moj namen, da vam v primeru da se želite seznaniti z vašimi pravicami, pokažem kam se lahko obrnete in kje lahko kaj preberete. Priročnika EK in ClientEarth sta vsekakor dober začetek; za nacionalno raven pa vas lepo vabim, da obiščete našo spletno stran Zagovorniki okolja, na kateri boste na podstrani ‘Postopki‘ našli konkretne napotke glede uveljavljanja pravnih sredstev na področju varstva okolja v Sloveniji. Če vam še vedno ne bo povsem jasno, kako naprej (kar je povsem razumljivo, saj je področje zapleteno), pa lahko koristite našo brezplačno Zeleno svetovalnico, v okviru katere boste prejeli pravni nasvet za naprej.

Kar pogumno pri vlaganju pravnih sredstev in uveljavljanju vaših pravic; več postopkov, kot bomo pravilno sprožili, bolj upoštevani bomo pri oblikovanju politik in zakonodaje na državni ravni. Za okolje!

Pripravil: Aljoša Petek